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裁判要旨

在房屋征收过程中，对因历史原因造成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当依法予以甄别，综合考虑房屋来源、房屋建设的时间和动机、使用情况、居住利益、当时的立法状况等因素作出调查、认定和处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑。违法拆除历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案中，容可南的涉案房屋处于《房屋征收决定》确定的征收范围内，没有建设审批手续和产权证照，因未能在征收补偿安置方案确定的签约期限内达成补偿协议，被按照违法建设进行处理认定并强制拆除。但是，房屋是公民安身立命之本，家庭唯一住房涉及基本人权保护，公民安居利益高于建设规划利益。南宁市政府应当查明无证房屋是否因历史原因形成，是否属于家庭唯一住房，建设面积是否合法合理，是否存在加建、扩建、抢建等情况，并根据查明认定的结果及征收补偿安置方案，对同一征收范围内同等条件房屋，坚持同等条件同等对待的原则给予公平的补偿。双方可就补偿问题自行协商，协商不成的，应当及时作出征收补偿决定。

委托代理人雷水娟，广西冠益律师事务所律师。

上诉人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）因被上诉人容可南诉其及一审第三人南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）、南宁市住房和城乡建设局（以下简称南宁市住建局）要求履行补偿安置职责一案，不服南宁市中级人民法院于2020年3月25日作出的（2019）桂01行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年7月6日组织各方当事人进行询问。上诉人南宁市政府委托代理人胡承曦、雷水娟，被上诉人容可南及委托代理人寿和平，一审第三人兴宁区政府委托代理人农宇莹、梁耐光，一审第三人南宁市住建局委托代理人杨梅、雷水娟，到庭参加询问活动。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。

南宁市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，《房屋征收决定》已经明确容可南属于房屋征收范围内的住户，而容可南在征收补偿方案确定的签约期限内未能与房屋征收部门达成补偿协议，按照上述条例的规定，房屋征收部门应当主动报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，即南宁市住建局应当报请南宁市政府作出补偿决定。但作为房屋征收部门的南宁市住建局并未进行报请，南宁市政府亦未作出补偿决定。该条并未规定市、县人民政府作出补偿决定先由当事人申请，南宁市政府以容可南未向其申请作出补偿决定的理由作出的抗辩不成立，不予支持。即便上述条例没有规定当事人有先行申请的义务，但实际上，容可南也已经向有关部门提出过申请。容可南先向原南宁市建委申请作出补偿决定，原南宁市建委告知应先向兴宁区政府申请，容可南亦根据告知向兴宁区政府提交了申请，但到目前为止南宁市政府未作出补偿决定，属于不履行法定职责。

需要指出的是，根据现有证据，容可南的房屋状况并不清楚明确。从南宁市规划管理局2007年5月9日对容可南作出的427号处罚决定看，容可南在广西药用植物园有一栋123.75平方米的房屋被作出限期拆除的行政处罚决定；从征收过程中，评估机构的评估报告来看，容可南房屋为330.42平方米；从2015年4月23日兴宁区执法局作出限期拆除决定前所作的现场检查（勘验）笔录来看，容可南的房屋面积为850平方米。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，南宁市政府发布房屋征收决定公告时，已将容可南纳入征收范围内的住房，应当依据上述条例的规定组织有关部门依法对容可南的房屋进行调查、认定，并依法及时作出补偿决定。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：由南宁市政府依法对容可南作出补偿决定。

上诉人南宁市政府上诉称：一、一审判决认定事实不清，涉案房屋已被认定为违法建设，并已依法强制拆除，不存在房屋状况不清楚、不明确的情形。二、南宁市政府不具有对容可南作出补偿决定的职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，违法建筑不予补偿。容可南在涉案项目征收范围内没有合法被征收房屋，不是被征收人，南宁市政府不具有对其作出补偿决定的职责。综上，一审判决认定事实不清，判决错误，应予以撤销。上诉请求：撤销一审判决，改判驳回容可南的诉讼请求。

本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”在房屋征收过程中，对因历史原因造成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当依法予以甄别，综合考虑房屋来源、房屋建设的时间和动机、使用情况、居住利益、当时的立法状况等因素作出调查、认定和处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑。违法拆除历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案中，容可南的涉案房屋处于《房屋征收决定》确定的征收范围内，没有建设审批手续和产权证照，因未能在征收补偿安置方案确定的签约期限内达成补偿协议，被按照违法建设进行处理认定并强制拆除。但是，房屋是公民安身立命之本，家庭唯一住房涉及基本人权保护，公民安居利益高于建设规划利益。南宁市政府应当查明无证房屋是否因历史原因形成，是否属于家庭唯一住房，建设面积是否合法合理，是否存在加建、扩建、抢建等情况，并根据查明认定的结果及征收补偿安置方案，对同一征收范围内同等条件房屋，坚持同等条件同等对待的原则给予公平的补偿。双方可就补偿问题自行协商，协商不成的，应当及时作出征收补偿决定。

容可南的涉案房屋面积大小以及是否存在加建、扩建、抢建等情况不够清楚明确。本院询问过程中，南宁市政府、兴宁区政府均认可容可南确实存在约300平方米房屋不属于南宁市规划管理局427号处罚决定的违法建设处罚范围，征收过程政府委托评估机构所作评估报告认定容可南房屋为330.42平方米，2015年4月23日兴宁区执法局作出限期拆除决定前所作的现场检查（勘验）笔录认定容可南房屋面积为850平方米。在作出补偿决定过程中，南宁市政府应当依法作出调查认定，及时、依法、充分保障容可南的基本居住权利，同时，超出合法合理范围的建设面积依法不应补偿。

综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人南宁市政府的上诉理由不成立，本院不予支持。经对补偿问题协商调解不成，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南宁市人民政府负担。

本判决为终审判决。