作者：潘浅 来源：法律人潘浅

　　【案情】

　　10年前，某村村民王某与村委签订土地承包合同，约定王某承包村集体的基本农田10亩，用途是种植粮食作物或蔬菜，禁止栽植树木和其它改变土地用途的行为。承包后，王某在承包地上栽植了树木。现承包合同已到期，王某在基本农田上栽植的树木如何处理引起了争议。

　　一种观点认为，王某在基本农田植树的行为，违反了《土地法管理》、《基本农田保护条例》和《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》的规定，也违反了王某与村委签订的土地承包合同的约定，应按《土地管理法》的规定进行处罚。其所栽树木不应受《森林法》的保护，清除这些树木也无需办理采伐许可证，无证采伐的，不能按森林法的相关规定处罚。

　　其中：《土地法》第三十六条第三款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

　　《基本农田保护条例》第十七条第二款：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

　　《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(国发明电[2004]1号)的部分内容：“近年来，一些地方违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定，占用基本农田进行植树造林、挖塘养鱼等，使基本农田面积不断减少，严重削弱了粮食生产能力。为实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，现紧急通知如下：

　　一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设;不准以限耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围;除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农建设项目占用基本农田。凡在基本农田上进行植树造林(包括种植速生丰产林)、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材林基地均不得占用基本农田。”

　　《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电〔2004〕21号) “六、认真处理好占用基本农田植树造林的遗留问题。……各地要认真贯彻《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(国发明电〔2004〕1号)精神，对本地区基本农田保护情况进行一次全面检查。 已经植树的，当地政府应做好工作，限期将其移植至非基本农田;在规定期限不能移植的，允许农民拔树种田。”

　　以上规定表明，国家严厉禁止占用基本农田栽树，在基本农田栽树属违法行为，其所栽植树木不受法律保护，依法应当限期清除和受到处罚，当然清除这些树木也就无需按《森林法》规定办理采伐许可证。否则，就会发生“在基本农田上栽树违反了《土地管理法》要受处罚，擅自清除又违反了《森林法》，也要受处罚”这样的执法冲突。

　　第二种观点认为：根据《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”所以，基本农田上的树木采伐需要办理采伐许可证，如果未批即伐，就应按《森林法》关于盗伐滥伐林木的相关规定处理，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　本律师赞同第一种观点，即基本农田栽树违法，所植树木不受森林法保护，清除无需申请办理采伐许可证，擅自清除的，更不能按森林法的相关规定处罚。理由如下：

　　基本农田植树的问题，《土地管理法》属特别法，《森林法》是一般法，应优先适用《土地管理法》。《土地管理法》规定严禁在基本农田栽树，已栽植的树木要限期清理，并且要受处罚;《森林法》又规定，伐树要审批，未批即伐要受处罚，二者在植树管理方面形成法律冲突，但二者均是全国人民代表大会常务委员会制定的法律。《立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的规定，基本农田植树的管理，应适用《土地管理法》的规定，对所栽树木的采伐清理，是对违法行为的纠正，不应受《森林法》中采伐审批管理规定的约束，无需办理采伐许可证，所植树木可以随便处理，对采伐者不能按《森林法》规定处罚，否则立法冲突就会演变为“在基本农田栽树违法要受处罚，伐树也违法，也要受处罚”这样的执法冲突。

　　而且，上述法律冲突的适用问题，那是相当明确，无需层报全国人大法工委裁决。