去年四季度以来，个别地方国企发生债券违约，引发了金融市场波动，也对地方国企信用和融资环境造成了负面影响。如今，这一问题有望得到系统性防范和诊治。

3月26日，国务院国资委下发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（下称《指导意见》），该文件从完善监测预警机制、分类管控资产负债率、开展债券全生命周期管理、依法处置违约风险、规范债务资金用途等八个方面，指导地方国资委落实主体责任，有效防范化解企业重大债务风险，坚决守住不引发区域性、系统性金融风险的底线。

《指导意见》明确，各地方国资委要加快建立健全地方国企债务风险监测预警机制，精准识别高风险企业，重点防控债券违约。

值得注意的是，这是国务院国资委专门针对地方国企债务风险防控的第一份政策文件。

国家金融与发展实验室副主任曾刚对第一财经称，一方面，《指导意见》为国企提供了一个长期可持续发展的外部管理环境，有利于地方国企聚焦主业、提高发展质量；另一方面，可以降低债券市场中的国企债券风险、保障投资人利益、稳固市场信心。

“国企债务风险事关金融稳定的大局。从目前债券市场来看，地方国企债券在数量和金额上都居于整个非金融企业债券市场中的重要地位。一旦出现债务违约现象，会对地方乃至全国金融体系的稳定性产生重大影响。”他说。

为何重点防控债券违约

《指导意见》明确，各地方国资委要把防范地方国企债券违约，作为债务风险管控的重中之重。

中国银行国际金融研究所所长陈卫东对第一财经表示，着重治理地方国企债务违约问题，相当于给当前受“违约风暴”影响的债市下了一剂猛药。不仅有利于稳定当前债市的恐慌情绪，提振市场信心；还能够规范债券市场发展，维护债券市场的健康稳定。

去年以来，债券市场中违约现象频现。据统计，截至2020年12月底，当年新增违约债券150只，违约金额1697.02亿元，相较2014年分别增加了约24倍和126倍。

同时，在去年的存量债务结构中，国企债务以及地方政府债务是债务处置的重点。根据中国社会科学院国家金融与发展实验室发布的《中国国家资产负债表2020》，在非金融企业部门，国企债务占比达六到七成。

相关数据显示，自去年11月永煤债券违约事件以来，截至目前，共有8家地方国企发生违约。此外，永煤违约事件也对地方国企的信用环境与地方金融生态产生明显的负面冲击。据了解，2020年11~12月，信用债融资降至冰点，河南、河北、山西、天津等地方国有企业及钢铁、煤炭等上游周期性行业国企融资受到极大抑制，并且在永煤违约四个月以后，这些板块的融资也远没有恢复至疫情前水平。

陈卫东认为，去年个别地方国企发生债券违约，一方面，是受到经济下行叠加疫情冲击的影响，企业经营能力下降，应收账款周期拉长，还款压力加大；另一方面，也暴露出中国债券信用评级不规范、部分地方国企经营不善、企业“逃废债”违法成本低、信息披露机制不健全等问题。

针对债务违约问题，在去年底召开的中央经济工作会议中提到，“要抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。在今年政府工作报告中也明确，“加强债券市场建设”。

平安证券高级分析师刘璐在相关研报中称，2021年，债券市场仍然面临着周期性与体制性因素的压力。国企在信用融资市场较民企天然更有优势，容易存在过度融资、低效投资的倾向，甚至引起资金空转，为长期信用风险的累积埋下隐患。“因此，必须建立合理的制度，压实各方主体责任，打破刚兑预期，控制无序违约，逐步将市场引向健康的方向。”她说。

如何防范

为防范化解地方国企的债务风险，在曾刚看来，该份文件明确了地方国资委“事前管理、事中应对、事后管理”的责任，发挥了政府的监管合力，细化并落实了国资委日前提出的“三个结合”原则。

所谓“三个结合”，2月23日，国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在国新办新闻发布会上解释称，下一步，将继续督促指导企业加强债务风险的防控，具体来说要把握好“三个结合”，也就是“点面结合、长短结合、防禁结合”，关键是突出一个“严”字。

具体而言，根据《指导意见》，“点面结合”方面，一是在“面”上严控地方国企负债率，保持整体债务水平的稳健可控；二是在“点”上精准识别高风险企业。严管高风险地方国企，对于负债率过高、流动性紧张的地方国企纳入重点管控名单，“一企一策”确定管控目标。

“长短结合”方面，一是强调长期抓长效机制建设，各地方国资委要立足地方国企债务风险管控长效机制建设，督促指导企业通过全面深化改革破解风险难题；二是明确短期防债券违约，对短期债券占带息负债、全部债券比例实施分类管理。

“防禁结合”方面，一是防风险积累，加强低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务的日常监测和专项检查，主动控制新增金融业务；二是禁高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务。

第一财经记者梳理发现，在《指导方案》中，“严”还体现在了对于地方国企的投融资、债务资金用途和债券违约风险等环节的监管上。

其中，对于投融资环节，要严格对外担保管理，严控企业相互担保等捆绑式融资行为，防止债务风险交叉传导。规范平台公司重大项目的投融资管理，严控缺乏交易实质的变相融资行为。

对于债务资金的用途，要严禁过度融资形成资金无效淤积，严禁资金空转、脱实向虚，严禁挪用资金、违规套利。探索对企业重大资金支出开展动态监控，有效防范资金使用风险。

对于依法处置债券违约风险，要严禁恶意逃废债行为，以市场化、法治化方式妥善化解风险。

值得一提的是，《指导方案》还多次参考并借鉴了央企防范债务风险的做法。例如，该方案提到，各地方国资委可参照央企资产负债率行业警戒线和管控线进行分类管控，对高负债企业实施负债规模和资产负债率双约束。

“这相当于将央企成熟的管控经验输出到地方国企，对于地方国企的整体风险防控能力的提升意义重大。”曾刚说。

效力如何

作为一项国家层面的指导性意见，在落地实施后，《指导方案》会对地方国企产生哪些长、短期影响？具体效力如何？

陈卫东认为，《指导方案》从短期来看，可能会加剧地方国企信用风险的暴露，但债券违约风险总体可控。从长期来看，随着国企违约潜在风险的逐步排查清理，将推动信贷资源配置回归市场化，并会促进中国债券市场的健康稳定发展。

对于短期内地方国企违约风险的暴露或将加重的问题，曾刚进一步分析称，这是在《指导意见》框架下注重市场预期引导的有序违约，不会给金融市场造成局部性或整体性重大影响。

不过，在积极看待《指导意见》有利影响的同时，业界普遍认为，《指导意见》的效力发挥在很大程度上仍取决于各地方国资委的落实举措和执行力度。

国盛证券研究所(上海)固定收益部首席分析师杨业伟及其团队认为，国资委意见属于指导性质，尚未从实质上增加地方国企的金融资源和偿付能力。“这个意见并不意味着地方国企能够规避违约，但显示出政府高度重视违约问题，这种态度的转变依然能够改善地方国企信用。”

下一步，如何解决好地方国企的债务问题？曾刚建议，需要做好国家、地方国资委和企业层面的协同工作，共同管控地方国企的债务风险。例如，在国家层面，还需建立、完善地方国企债务监测评价机制。

值得注意的是，继《指导意见》下发后，3月28日，央行、发改委、财政部、银保监会、证监会联合发布了《关于促进债券市场信用评级行业高质量健康发展的通知（征求意见稿）》。其中，针对国内债券信用评级不规范问题，该意见稿从规范性、独立性、质量控制等方面强化了信用评级行业要求，以促进评级从虚高逐步回归。