【摘 要】 法官独立是司法独立的重要组成部分，是中国司法改革中一项不可回避的课题。本文先阐述法官独立的内涵，指出法官独立应从司法权独立，审判独立和法官身份独立三个方面加以理解，接着分析影响中国法官独立的诸多因素，最后提出在中国构建法官独立制度的设想。

　　【关键词】法官 法官独立 制度构建

　　著名学者贺卫方指出:“所谓司法独立本质上正是法官个人的独立。”法官作为以国家名义行使审判权的居中裁判者,在实现依法治国方略的进程中起着不可替代的作用,如果说法院是社会的最后一道防线,那么法官就是这道防线的守门人。尽管在法律职业者中,检察官、律师对法律的适用和裁判的作用也有重大影响,但案件的裁判权最终掌握在法官手中。为此,法官独立地审理案件已成为实现现代司法理念的前提和基础,是我国司法改革中一项的重大课题。

　　一、法官独立的含义及其内容

　　(一)学者视野中法官独立的内容

　　所谓法官独立，就是法官审判权的独立，作为一种国家权力——司法权的载体，法官独立于其他机关、团体和个人，法官行使其职权时,只服从法律，不受任何机关、团体和个人的干涉。简言之，法官独立就是指法官享有不受任何他人干涉的权利。

　　对于法官独立的内容，我国学者主要有以下几种观点。第一种观点认为，法官独立蕴含了两层含义，其一，法官的审判工作不受任何组织和个人，主要指各级党委、政府、人大、媒体和其他组织的干扰，即法官的外部独立;其二，法官的审判工作不受法院内部其他组织和个人包括上级法院、本院院长、庭长的干涉，即法官的内部独立。第二种观点认为，法官独立主要包括三层意思：其一，法官不接受立法和行政机关的领导和指示，只服从宪法和法律;其二，不同法院法官的审判活动相对独立，彼此不得干涉，上级法院只能通过上诉程序或上告程序改变下级法院的判决;其三，法官在具体的审判活动中坚持中立，不受各方意见的左右，以自由心证和无罪推定的原则办案。第三种观点认为，法官独立是法官个体独立，它是审判独立的一方面内容。审判独立包括三方面的内容：整体独立、个体独立和审级独立。个体独立是指法官个人独立，法官在审理案件时，根据自己对事实的判断和对法律的认知，独立、自主地对案件做出判断，不受外界左右。此外，德国学者将其分为八个方面：第一，独立于国家和社会间的各种势力;第二，独立于上级官署;第三，独立于政府;第四，独立于议会;第五，独立于政党;第六，独立于新闻舆论;第七，独立于国民时尚与爱好;第八，独立于自我偏好、偏见与激情。

　　(二)法官独立的含义

　　纵观西方司法制度，大凡采取司法独立原则的国家，无不把保障法官独立作为其司法制度的核心与基石。在这些国家中，法官独立作为司法独立的本质要求，为许多国家的宪法所确认。如日本宪法第76条规定:“所有的秩序依良心独立行使职权，只受宪法和法律来约束”。德意志联邦共和国基本法第97条规定:“法官具有独立性，只服从法律”。意大利共和国宪法第101条规定:“法官只服从法律”。西方国家对于法官独立的内涵的认识，也就是对司法独立的内涵的认识。他们所推崇的司法独立，从一定意义上讲就是法官的独立。

　　笔者认为，法官独立的内涵应从以下几个方面加以理解:

　　第一，司法权的独立。司法权独立是指就国家体制而言，司法权应与立法权，行政权相互分离，在国家权力结构中居于不依赖于立法权、行政权，也不受其干预的独立地位。这是法官独立的首要内涵，换言之，没有这一内容，法官独立是空洞而虚无的。这一点也可称为司法权的独立性和独占性。

　　第二，法官身份独立。是指法官的职位及任期应有制度的保障，以确保法官不受干预。

　　具体包括:1.严格的法官遴选制;2.高度集中的任命制;3.良好的身份保障制度，如终身制、高薪制、退休制;4.严格的弹劫惩罚制度。这些内容表明，法官身份独立既保障法官的专家化、精英化，又保障法官严守中立，超然地行使一个法官对社会的职责。

　　第三，法官审判独立。也可称法官的实质独立，是指法官执行职务，除受到法律及其良知的拘束外，不受任何干涉。简言之，是指法官独立审理案件，并最终裁决时，不受任何非法干预。正如马克思所说的“法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚的理解来解释法律。”

　　上述三个方面是相互依赖、不可分割，共同构成法官独立的完整内涵。

　　二、影响中国法官独立的因素分析

　　(一)法院外因素

　　法院外因素主要是指外界对法院以及法官的监督和影响，具体包括法院及法官与执政党、政府、人大以及新闻媒体之间的关系。

　　1.执政党对法院工作的领导方式。在执政党的各级组织与法院的关系上，法院必须把自己的全部活动自觉地置于党的领导之下。一名普通法官从进入法院，到审判职务的任命、级别、职务的提升，要经过党管的组织部门批准，法官在审理某些上级领导过问的案件时，需要服从党的领导，执行党的决议。

　　2. 政府对法院的影响。虽然法院与政府在法律上的地位是平行的，然而事实并非如此，政府对法院的人事选调、编制计划、财政安排、物资调配等可以控制。地方政府的人事部门掌握着法院的进人权，法院的编制、每年的进人计划、名额的确定。法院没有独立的财政权，在实际运作过程中就难免需要迎合政府的倾向。

　　3.人大与法院的关系。依据宪法和人民法院组织法规定，人民法院的全部活动要对同级权力机关负责，并接受他的监督。宪法和人民法院组织法还规定，院长由同级人大任免，副院长、审判委员会委员、正副庭长等由同级人大常委会任免。从制度层面看，法院院长需向人大负责并报告工作，虽然宪法并未直接规定法院院长的述职义务，但这无疑已为多年的政治实践所确定，而且在司法腐败引发的加强人大监督的呼声之下，人大对法院乃至法官的影响力有进一步加大的趋势。

　　4.新闻媒体与法官独立的关系。新闻媒体，被美国大法官斯特瓦特视为立法、司法、行政三权之后的第四种权力，这种定位凸显了其在社会政治、经济、文化生活中所发挥的影响力。而在我国，新闻舆论并不是一种国家权力，而是一种从宪法中延伸出来的社会权利。一方面，新闻媒体的监督提高了司法审判的透明度，有力地督促了司法机关严格依法办事。但另一方面，新闻媒体的话语权和舆论压力也会给法官裁判案件以消极影响。舆论报道带有强烈的主观情绪和道德评判色彩，难免会忽略法律的理性分析和正当程序的要求。此外，法官往往顶不住舆论的压力而在判案过程中向社会舆论妥协，进而削弱了法官的独立性。

　　司法权本质上应该是被动的、中立的、程序性和终局性的权利。在我国，外界因素的过分介入，使法官的独立性和中立性受到制约。

　　(二)法院内因素

　　除了外界因素影响我国法官的独立性之外，法院内部的管理模式、审判方式以及法官自身素质等等的原因，都直接制约着法官审理案件的独立性，而且，这些内因是具有决定性作用的。

　　1.管理模式行政化

　　在我国“行政泛化”现象较普遍,法院、学校、医院、国企等单位同行政机关一样,具有相应的行政级别,法官也往往同行政机关工作人员一起被称为“国家公务员”。全国法院系统从上至下有部级、副部级、地级、副地级、局级、副局级法官等,行政编制级别相当明确。虽然1995年颁布的《法官法》早已将法官分为四等十二级,国家为贯彻这一规定也作了努力,但法官的行政级别仍在现实地影响着其权限、薪俸、福利等。

　　在法院内部，法官的待遇不是与业务水平、办案质量以及效率挂钩，法官是否担任司法行政职务、担任何种级别的行政职务直接影响着法官的级别，这些司法行政职务是由本院院长提请有关机构和部门任免的。也就是说较高级别的法官对级别较低的法官具有控制和影响权力。

　　从本质上讲，法官一旦取得案件的承办权，无论是院长、审判委员会委员、庭长还是普通审判员，都享有平等的审判权，不受其他法官的指挥和控制。但在我国，法官出于自保的考虑，过分依赖请示汇报。个别法官审理疑难案件往往要向院长、庭长请示汇报，院长、庭长有权对案件的审判提出意见甚至改变合议庭的决议。有时候下级法官判案时无把握或者怕改判就直接向上级请示，渐渐地上级就成为了法官之上的“法官”。

　　2.制度设计缺陷

　　法院是维护社会正义公平的最后一道屏障，而法官就是这道屏障的守护者。在我国，比较重视的是司法权威或者说法院的权威，而法官个人的权威却被忽略，然而，每一个具体的案件都是地由承办案件的法官审理，法官没有了个人权威何来法院的权威。法官不是圣人，也有七情六欲，要法官能够独善其身，就需要有制度的保障。

　　目前，我国法官的状况是，公信力不够，职业素质亟待提高，与法官审判相关的制度设计欠缺科学。

　　(1)民事诉讼门槛过低，法官工作强度过大

　　经济发达地区基层法院的一名法官一年独立审结民事案件一般都在二三百件左右，有的甚至三四百件。这在西方国家的法院是一个不可思议的数字。由于结案时间紧迫，法官不可能对案件做过多的深入研究分析，在判词上的说理也是“化繁为简”。

　　案件增多和法官的工作总量不断上升，与法院的民事诉讼门槛设计过低是直接相关的，因为诉讼成本过低，不管大事小事都找法院去，当事人滥用诉权现象相当普遍，“滥诉”不仅消耗大量司法资源，加大法官的工作强度，办案质量就难以提高，而且也会给非诉讼纠纷解决机制的形成与完善带来负面的影响，法律权威受到挑战。

　　(2)缺乏科学的法官遴选制度

　　虽然《法官法》明确规定了法官的任职资格条件,但这一规定在一定程度上形同虚设。同时,由于法院内部在法官遴选或任命方面并无专门的制度,而各级组织部门和人事部门没有建立适应审判工作特点的人事制度,很难保障法官的职业化和专业化。前最高人民法院院长肖扬曾坦诚地指出,法官素质不高是造成错案的主要因素。

　　(3)法官没有完善的身份制度保障

　　在我国，一方面，法官工作强度相当大，收入却与一般公务员相当，付出与收入不相符。另一方面职业与前途的制度保障极为欠缺，难以吸引优秀法律人才的加入。

　　有人这样说过：“上帝是权威的，因为他是独立于人间而高高在上的圣灵;从某一角度说，司法者就应该是人间的上帝，让法院这扇天堂之门该关闭时就关闭，该清静时就清静，永葆独立”。本杰明·内森·.卡多佐，19世纪美国历史上最有影响的法学家和著名法官。这位生活在美国工业化、城市化高速发展的社会转型时期的联邦最高法院首席大法官，却是不善交际，独来独往，朋友很少，且终生未婚。但他不仅是美国司法史上最优秀的法官之一，而且还留下了《司法的过程与性质》、《法律的生长》、《法律科学的悖论》等不朽著作，并因此名垂青史。对法官来说，寂寞与孤独不仅是一种生存状态，而更是一种职务需要和角色责任，更是一种价值取向和精神追求。

　　三、实现中国法官独立的构想

　　实现正义,重点是法律适用,即法律和事实的结合。为此,法官的独立性是实现正义的“人为”因素,法官独立制度是该“人为”因素的重要保障。结合目前我国的实际情况,并借鉴国外的经验,笔者认为,应从以下几方面来进行完善。

　　(一)修改宪法为法官独立提供宪法依据

　　我国宪法规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这种规定使司法独立仅仅局限于法院的独立、司法的外部独立,而对于核心和关键的法官独立却排斥在外。正如前面所讲的法官独立是司法独立的核心和本质要求,法官独立审判是司法独立的高级阶段和归宿。而宪法是国家的根本大法,要真正确立法官独立制度,必须首先从宪法中找到依据。对此,应当回归至1954年宪法的规定:人民法院独立进行审判,只服从法律。进而实现法官独立审判，只服从法律。

　　(二)建立多层纠纷解决机制

　　随着人们法律意识的增强，法官工作强度也越来越大，然而片面地增加法官数量并不能从根本上解决问题，反而容易造成法官队伍的过分庞杂，难以保证法官的判案质量。因此，应当从制度设计层面加以考虑，优化法院内部的诉讼体系，做到繁简分流;并建立多层纠纷解决机制，充分发挥民间调解民间仲裁的作用。

　　1.充分发挥庭前调解作用，适当扩大适用简易程序

　　法院调解是在庭前准备程序中进行，本身并不属于诉讼程序，不以事实清楚、法律适用准确为要件。因此，可以由法官助理或专职调解员进行，将那些具备丰富实践经验但法律知识水平有限的法官转为法官助理或调解员。具有较高法律知识水平的法官，只对疑难案件进行法律上的判断。

　　此外，案件应当实行繁简分流，诸如大部分的民间借贷纠纷、房屋租赁、人身伤害及债务等案件一般只存在事实认定问题，不存在法律上的疑难问题，那么完全可以适用简易程序进行。对于适用简易程序的判决书应允许简要记载事实、理由和结果即可。

　　2.刑事案件引入辩诉交易制度

　　辩诉交易，是指刑事被告人就较轻的罪名或者数项指控中的一项或几项作出有罪答辩以换取检察官的某种让步，通常是获得较轻的判决或者是撤销其他指控的情况下，检察官和被告人之间经过协商达成的协议。辩诉交易是起源于美国司法实践的一种经济高效的纠纷解决机制。当今美国90%的刑事案件并不通过审判程序而是以辩诉交易的方式得到解决。自1970年美国联邦最高法院正式承认辩诉交易的合法性以来，该制度不仅在澳大利亚、加拿大、英国等英美法系国家流行，大陆法系中的德国、意大利等国也纷纷仿效移植。2002年4月29日《法制日报》公开报道我国牡丹江铁路运输法院第一次试用辩诉交易程序审理刑事案件后，立即在全国引起极大的关注。在法官数量不增加而刑事案件却在上升的情况下，构建适合我国的刑事辩诉交易制度很有必要。

　　3.建构非诉讼纠纷解决机制与调整诉讼制度相结合

　　除了诉讼之外，纠纷解决的方式可以是多层次，多样化的，应当充分发挥民间调解、民间仲裁的作用。不提倡事无大小都诉诸法院，应该从源头上控制诉讼的数量。提倡调解便民，仲裁便民。例如，人民调解、行政调解、公证、仲裁、非诉法律服务等等。努力建构和完善非诉讼纠纷解决机制，以便为当事人提供更多选择机会，使更多的纠纷在法院以外得到解决，让各种纠纷解决方式有机地与诉讼程序相衔接，这是一个需要深入研究的制度建设问题。

　　现在可行的改良方法是，参考国外的做法，对于一些简易案件可以实行强制庭前仲裁、强制调解，采取降低仲裁、调解费用，提高法院诉讼费用，增加违法成本和败诉方诉讼成本，某类案件实行强制代理制度等措施，让当事人清楚诉讼的成本和后果，从制度设计上减少司法资源的浪费。

　　(三)以精英化为目标建立现代法官遴选制度

　　我国的法官独立制度的建立在观念、制度、经济、技术等层面受到相当多的制约。法官独立，则司法独立与衡平功能不可或缺。在此前提下，法官队伍经由专业化、职业化和同质化而走向精英化，是其发展的必然方向。只有在精英化的模式下，法官队伍才能构筑最权威、最理性、最具效能和最具文化影响力的现代司法体系，建立民主政治与法治国家的目标才有更充分的实现保证。实现法官高素质、精英化不仅要有较高的法学理论和审判水平,还要有较好的法律职业道德，做到忠于法律,忠于职守,对自身的职业具有崇高的荣誉感,才能严明清正,从内心上做到不偏不倚,实现真正的法官独立。因此，以精英化为目标建立现代法官遴选制度，是从根本上保证法官高素质以及独立性的必然要求。

　　1.提高任职条件

　　西方有句名谚“仅次于上帝完美的人是法官。”亚里斯多德将法官视为“活生生的正义。”西方国家历来强调法官必须有富有实务经验且道德学问优秀的人士担任。法官的特点是“年长、经验、精英。”《法官法》对法官的资格条件仅规定为：具有中华人民共和国国籍、年满23周岁及专科学历等要求。法官行业只能是少数人才能从事的行业，而且必须是从具有行业经验的人中挑选。应当提倡新任职的法官条件至少须包括以下内容：

　　(1)具有中国国籍，年龄在35岁以上，并且具备法律本科(经济发达地区须硕士研究生)以上学历;

　　(2)通过司法考试(司法考试的通过率应当控制在5%以下);

　　(3)设置法官助理一职，法官助理没有独立的审判权，也不能独立承办案件，并且任职法官助理是当选法官的前置条件，法官助理任职期限不低于3年;

　　(4)具备从事10年以上法律工作的经验。

　　我国也开始朝这个方向努力，最高院正在制定公开选拔法官的实施意见，主要解决公开选任法官的程序、来源和条件。在程序方面，正在考虑公开选任法官可以不必参加统一公务员考试，但是要参加由人民法院组织的专门考试。一般来说，法官的来源有三种：一是社会上符合法官任职条件的优秀法律人才;二是上级法院可以从下级法院优秀法官中选任;三是本院符合法官任职条件的法官助理或其他优秀工作人员。

　　2.在律师的精英中选聘法官

　　英美国家的法官均从有多年执业经验的律师中遴选出来，而律师本身又都接受过大学法学教育，通过了律师资格考试，并进行了律师职业训练。因此，英美两国的法官实际上是由法律职业群体中的精英所构成的。正如肖扬院长所说“从法学院学生论文天下到律师或司法实习生再到法官，是一个漫长而充满考验的过程。这一过程的漫长、艰辛和严格，使得外国法官具有优良的法律专业素质，同时使法官意识到自身的使命既是一种巨大的荣誉，也是来之不易的，从而自觉严格依法办事，消弭司法腐败。” 英美国家从律师中选任法官的做法，是他们长期经验的积累，实践证明是十分成功的。

　　1999年3月，最高法院在北京地区公开招考高级律师进法院，尽管情况不是很理想，但在中国这毕竟是一个史无前例的开端。2004年6月3日，在最高人民法院、司法部召开的贯彻落实《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》电视电话会议上，肖扬院长说：“我们提倡刚毕业的法律专业大学生先去做律师，以获得诉讼经验、社会阅历和一定的经济收入，为将来成为一名合格的甚至资深的法官奠定良好的基础;同时，我们也提倡具有多年律师经验、品行端正、阅历丰富、声名卓著、资产富有的律师来当法官，以改进我们法官队伍的构成。”中国的律师中具备深厚法律功力和仲裁经验的精英众多，为选聘法官提供充足的人才保障。

　　3.由中央任命，不受地方干涉

　　在我国，法官的人员编制应按省级行政区域为单位，由全国人大确定，并统一由最高人民法院监督指导、各高级法院统一掌握使用，取消地方人员编制。法官的选任应当收归法院自行行使，不再由地方人事负责，最高人民法院可以设立专门的法官管理委员会负责法官的选任、考核以及法官的升迁和惩罚等等，法院内部不得自行决定法官的等级和升降。此外，法官不得在选任地任职，阻断法官与选任地的一切联系。

　　(四)完善法官的保障制度

　　法官的职业保障是法官独立的重要保障。为保障法官独立公正地审判案件,需要建立法官的身份保障和经济保障制度。

　　法官保障制度的内容包括：

　　1.任职的连续性，即非因法定事由、非经法定程序，不得免职;

　　2.薪酬的可观性和递增性，即法官必须有足够维持其家庭生计和身份的薪酬，不得减少并适时增加;

　　3.表达意见的自由，法官在审判过程中发表意见不受干涉，事后不受追究。

　　现代法治国家大都采纳了法官身份保障制度,但对法官仍有退休年龄的限制,如美国联邦法官年满70岁可以退休。当然,实行法官身份保障制度并不意味着法官在任期内绝对不得被免职,在特殊情况下,基于法律的规定,也可以对法官予以免职。高工资待遇是法官独立性的物质保障。美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统的工资相等，联邦地区法院法官年薪与国会议员相等。英国高级法官的工资高于内阁大臣，并规定法官被任命后，对其薪酬和其他职务条件，任何机关不得做出不利变更 。

　　高薪是养廉的必要条件,对法官给予高薪待遇,其意义既是社会对法律和法律精英人才的尊重,也凸显法官地位的崇高,有利于吸收最优秀的法律人才加入,同时也使法官珍惜自己的职责和荣誉。崇高的地位，丰厚的薪酬，固定的任期，稳定的职位都是法官能够与党派、朋友等保持一定距离，永远处于中立者位置的制度保障。

　　在我国要提高法官工资待遇可以先从三方面入手：一、将法官的工资待遇等身份保障制度以法律形式予以明确;二、提高法官任职门槛，精简法官队伍;三、将法院的财政划归中央，由中央财政统一调配。

　　(五)法官违法的惩戒

　　法治国家,对法院系统内的惩戒制度规定得较为完备。早在1924年,美国律师协会就制定了《法官行为规范》,1972年修改后由美国众议院增订和通过。该规范规定了法官在法庭外的活动以及在法庭上的行为责任。

　　我国建立违法法官惩戒制度要注重以下工作:

　　1.惩戒事由。惩戒事由除应包括法官贪污、枉法裁判以及其他应受刑事诉讼追究的外,还应将法官在道德上的失职行为纳入惩戒的范畴。进一步细化完善法官免职、辞退理由,使这些理由更符合法官特点。

　　2.惩戒手段。惩戒手段的设置应体现法官职业的特色,并区别于行政惩戒手段。惩戒手段可改为告诫、减俸或科处罚金、停职、调职或退职、罢免。

　　3.惩戒机构。惩戒机构应完全与法院系统的内部职能部门相剥离。可在全国人大和省级人大的常设机构内务司法委员会中下设一个法官惩戒委员会, 将下级人大的内务司法委员会定为追诉机构,由下级人大负责提出惩戒议案。

　　4.惩戒程序。由法律专门规定惩戒裁决机构所适用的的程序,如裁决组织的组成、追诉的标准、审理所采用的证据法则、证明标准以及最终何为有效的裁决结果等。同时保证程序的公正、公开,并应赋予当事人以陈述权、辩护权和申诉权。

　　(六)对干预司法的制裁

　　确立法官独立制度，意味着立法与行政机关不能干预司法，社会各届也不能干预法官独立行使审判权，谁越权干预将受到法律制裁，同时会受到社会的遣责，并且这种制裁需要以法律的形式予以明确。若这一制度得以确立，中国的司法环境将会得到很好的改善。

　　四、结 语

　　实现法官独立，司法权独立是大前提，法官身份独立是必要条件，法官独立审判是终极目的。影响法官独立的因素还很多,如国人的法律意识、法治环境、国家政治制度、执政党政策理念、经济发达状况等。在中国要实现法官独立，需要政治体制深层次改革和各方面的配套制度和措施的完善,需要结合中国具体国情稳步推进，需要若干代中国法律人的不懈努力，冀望虽任重却并不遥远。

　　(本文发表于《中国律师和法学家》杂志2008年第11期)