【案情】

　　2007年7月，T市国土局将一宗土地(以下统称涉案土地)出让给甲公司，并与其签订了《国有土地使用权出让合同》。甲公司缴纳了土地出让金、各种税费，建起了厂房，开始生产经营。

　　2008年6月，T市政府将涉案土地登记在甲公司名下并对其颁发了《国有土地使用证》(以下简称《市证》)。

　　2009年4月，乙公司持T市D区政府就涉案土地于2002年5月对其颁发的《国有土地使用证》(以下简称《区证》)向T市中级人民法院提起诉讼，请求撤销T市政府颁发的《市证》。

　　法院经审理查明：2001年12月，乙公司与T市D区经济开发区管委会签订《国有土地使用权出让合同》，在缴纳“土地款”60万元后，取得了《区证》。法院认为，T市政府对原告登记发证时“未尽审慎审查义务，形成一地二证并存”。遂依法判决撤销了T市政府颁发的《市证》及相应的土地登记。

　　2014年9月，甲公司对T市政府提起行政诉讼，请求判决被告T市政府赔偿因取得涉案土地使用权而支付的土地出让金、各种税费、建厂费用等共计1000余万元。截至法庭审理终结之日，乙公司未对原告甲公司主张土地使用权，涉案土地仍由原告占用使用。

　　【分歧】

　　对于原告的行政赔偿请求是否应予支持，有分歧意见。

　　肯定说认为，其行政赔偿请求应予支持。否定说认为，原告主张损失与被诉土地登记行为无关，其行政赔偿请求不应予以支持。

　　【评析】

　　笔者持否定说，认为本案不具备构成行政赔偿责任的损害事实要件和因果关系要件，故原告的行政赔偿请求不应予以支持。

　　1.土地登记行为不创设土地权利

　　根据《土地登记办法》第二条的规定，土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。

　　其是通过记载于土地登记簿的方式，公示土地权利人的权利。公示的目的在于，让他人清楚地知道权利人，进而维护权利人以及交易相关人的合法权益。

　　《土地登记办法》第九条第一款规定，权利人申请土地登记时应当提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，从而说明土地登记以当事人已经依法取得土地权利为前提。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订的土地使用权出让合同是土地使用者取得土地权利的法律基础。因此，当事人的土地权利，产生于土地登记之前的基础法律行为，土地登记不具有创设土地权利的作用或者效力。

　　2.构成行政赔偿责任的损害事实要件

　　所谓损害事实，是指当事人的合法权益受到了行政侵权行为的客观损害。这种损害必须是已经发生、客观存在的损害。本案原告主张的因取得涉案土地使用权而支付的土地出让金、各种税费、建厂房等设施的费用等，均是履行其与T市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》的行为。

　　目前，该合同并未解除，原告亦仍然占用使用涉案土地。故原告主张的损失尚未实际发生，原告请求的行政赔偿，不具备构成行政赔偿责任的损害事实要件。

　　3.构成行政赔偿责任的因果关系要件

　　所谓因果关系，是指行政侵权行为与损害结果之间存在因果关系。如果行政侵权行为与损害结果之间存在因果关系，则行政机关承担赔偿责任;否则，不承担赔偿责任。

　　本案中，被告土地登记行为之所以被法院判决撤销，是因为涉案土地在T市国土局出让给原告之前，乙公司已经通过合同行为取得了使用权，并由T市D区政府为其颁发了《区证》。

　　T市国土局在土地出让过程中未查清这一事实，致使“一地二卖”;被告在土地登记过程中也未查清这一事实，致使土地登记发证行为被法院撤销。

　　然而，原告主张的损失，是履行土地出让合同中将要产生的问题，与被告土地登记行为之间没有因果关系。原告请求行政赔偿，不具备构成行政赔偿责任的因果关系要件。因此，原告可以根据其与T市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》，向该局主张权利，请求解除合同，并请求返还因履行合同而支付的土地出让金、税费，并赔偿经济损失。

　　文|山东省东平县人民法院 刘万金