【裁判要点】

房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。如果征收决定或征收补偿方案存在重大明显违法，失去证明效力，或者市、县人民政府根本未作出征收决定或征收补偿方案，直接作出征收补偿决定，被诉征收补偿决定的合法性均是缺乏合法依据的，应当认定征收补偿决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。

【案例索引】最高人民法院（2015）行监字第1272号行政裁定     

【案由】房屋征收补偿决定

【当事人】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）夏明浩。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑秀新。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）大石桥市人民政府。住所地：辽宁省大石桥市人民大街5号。

法定代表人赵龙，市长。

【诉讼由来】

再审申请人夏明浩、郑秀新因诉被申请人大石桥市人民政府（以下简称大石桥市政府）房屋征收补偿决定一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年4月16日作出的（2015）辽行终字第00084号行政判决，向本院申请再审，本院于2015年8月17日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2015年10月30日组织各方当事人询问，再审申请人郑秀新及其委托代理人张丽春、王鑫，被申请人大石桥市政府的委托代理人鲁峰、张晓晶，到庭参加了询问。本案现已审查终结。

【一审】

大石桥市政府拟对和谐广场东地块实施房屋征收。夏明浩、郑秀新从夏明杰手中购买的房屋在征收范围内，占地土地面积466.5平方米，其中，有房照房屋一处，登记在刘义良名下、建筑面积为153.97平方米；无照房屋两处，建筑面积分别为47.73平方米和18平方米。2013年7月10日，大石桥市政府组织被征收人召开听证会，对拟定的《和谐广场东旧城区改造项目房屋征收补偿方案》进行论证，并在会议上公示了征收补偿方案。同时，会议上还向被征收人提出了可供选择的评估机构，有十名被征收人代表签字，协商选定评估机构为营口惠信房地产估价有限公司。会议上还向被征收人发放了《和谐广场东旧城区改造项目拟选择回迁房屋登记表》，夏明浩、郑秀新没有交回登记表。2013年9月9日，大石桥市政府作出《关于﹤和谐广场东旧城区改造项目房屋征收补偿方案﹥征收意见和修改情况的公告》并公示，13日公布《和谐广场东旧城区改造项目房屋征收补偿方案》，29日作出大政发征字（2013）第12号《征收决定》，并对被征收人房屋情况进行公示。10月18日，营口惠信房地产估价有限公司就夏明浩、郑秀新房屋作出评估报告，结论为：有照房屋、无照房屋、装修、附属物评估价值共计339431元。2014年3月3日，大石桥市政府作出大政补决字（2014）第081号《征收补偿决定书》（以下简称81号征收补偿决定），内容如下：一、被征收人有权选择货币补偿或产权调换的补偿安置方式。二、被征收人如果选择货币补偿方式，则由征收部门一次性向被征收人（该房屋遗产继承人）支付补偿款386722元（后附货币补偿明细）。三、被征收人选择产权调换方式，产权调换房屋为期房。回迁安置用房建筑面积73.92平方米、85.6平方米（以房屋竣工测绘建筑面积为准）；回迁地点：星河国宝；应付被征收人差价款89393元（后附产权调换结算明细）。6月27日，大石桥市政府将81号征收补偿决定送达给夏明浩、郑秀新。两人不服，提起本案行政诉讼。另查明：涉案土地原为集体土地，辽宁省人民政府于1997年4月24日作出辽政（1997）83号《关于调整大石桥市城市行政区划的批复》（以下简称83号批复），将包括涉案房屋所在位置的集体土地整建制划入城区，征为国有。还查明，2015年11月5日，大石桥市政府作出大政补决字（2015）第007号征收补偿决定（以下简称7号补充征收补偿决定），对夏明浩、郑秀新补充补偿养狗经营性损失12600元、补助金21096元。

一审判决认为，大石桥市政府委托营口惠信房地产估价有限公司对夏明浩、郑秀新房屋与其他财产情况的调查符合事实，应予认定。评估价格并不明显低于同类房地产价格，夏明浩、郑秀新提出房屋评估价低的理由不能成立。征收补偿决定中写明补偿方式、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等内容，不存在漏项问题。大石桥市政府作出81号征收补偿决定程序正当，适用法律正确。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回夏明浩、郑秀新的诉讼请求。

【二审】

二审判决认为，大石桥市政府对外公布了征收补偿方案和征收决定，夏明浩、郑秀新没有就该行为提起行政诉讼；在评估机构的选择上，大石桥市政府的房屋征收部门依法定程序选择评估机构，夏明浩、郑秀新对评估报告亦未向房地产评估机构申请复核。在与夏明浩、郑秀新多次协商无果的情况下，作出81号征收补偿决定，符合法定程序。81号征收补偿决定对货币补偿和产权调换分别做了补偿列项，补偿项目全面，不存在漏项。夏明浩、郑秀新认为评估价格不合理，但其放弃复核程序，且不存在评估价格明显低于征收公告之日类似房地产市场价格的情形。夏明浩、郑秀新提出的征收行为违法问题，不属于本案审查范围，对此不予审查。二审期间，大石桥市政府房屋征收办公室承诺对狗类经营损失等给予补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

【再审理由和请求】

夏明浩、郑秀新申请再审称：1、81号征收补偿决定程序严重违法。涉案房屋所在土地是集体土地，应当对土地价值进行补偿，按照《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，确保被征地农民居住水平和生活条件不降低。2、补偿不公平，缺少重大事项的补偿。二审期间，大石桥市政府承诺补偿5万元经营损失，后又否认该承诺，侵害夏明浩、郑秀新的合法权益。3、一、二审未对征收行为的合法性予以审查，影响判决的公平性和正确性；征收中存在暴力强迁行为，造成的财产损失应予赔偿。请求：撤销一、二审行政判决，撤销81号征收补偿决定，赔偿因强制拆迁造成的损失。

【被申请人辩称】

大石桥市政府答辩称：1、夏明浩、郑秀新不是合法的房屋所有权人，没有权利提起诉讼。2、81号征收补偿决定严格依照法律规定，经调查收集证据、查清被征收人合法财产、协商补偿、报请批准、审核决定、送达公告等，符合法定程序。3、涉案土地为国有土地，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）正确。4、81号征收补偿决定对补偿方式、补偿金额、支付期限、搬迁费、临时安置费或周转用房、搬迁期限、过渡方式、过渡期限、停产停业损失等事项均已作出决定，内容合法。5、夏明浩、郑秀新没有对征收决定提出诉讼，在本案中对征收决定提出异议，没有法律依据。6、涉案地块被征收人一共190余户，除夏明浩一户拒绝协商签订安置补偿协议外，全部签订安置补偿协议并搬迁完毕。请求：驳回夏明浩、郑秀新的再审申请。

【再审裁判理由和结果】

本院经审查认为，大石桥市政府依照法定程序，根据评估结果及征收补偿方案，依法对夏明浩、郑秀新作出被诉81号征收补偿决定，主要事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。二审判决在大石桥市政府就81号征收补偿决定遗漏的经营性损失补偿作出承诺的情况下，判决驳回上诉维持一审驳回夏明浩、郑秀新诉讼请求的结果，并无不当。夏明浩、郑秀新的再审申请理由不能成立。

一、关于81号征收补偿决定程序是否违法问题

《征补条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。也就是说，只有对国有土地上房屋实施征收，才可以适用《征补条例》程序进行征收补偿，集体土地上的房屋征收补偿，应当适用《中华人民共和国土地管理法》等有关集体土地征收的程序进行征收补偿。本案中，83号批复已将本案房屋所在区域的土地划入城区，征为国有，2013年大石桥市政府实施征收补偿时，涉案土地已经属国有土地。夏明浩、郑秀新主张其房屋所在土地是集体土地，与事实不符。同时，法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。即便夏明浩、郑秀新被征收的房屋属原集体土地上建设的房屋，根据上述司法解释规定，1997年涉案土地被征为国有，2013年实施房屋征收，在征收区域已经纳入城市规划区，基本实现城镇化的情况下，大石桥市政府按照《征补条例》的规定予以征收补偿，更有利于被征收人合法权益的保护，于法有据，不存在违反法定程序的问题。夏明浩、郑秀新以此为由申请再审，理由不能成立。

二、关于补偿是否公平问题

《征补条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，依照法律规定程序选定的营口惠信房地产估价有限公司对涉案房屋作出评估，夏明浩、郑秀新对该评估报告结论不服，未依法向房地产价格评估机构申请复核评估，没有证据证明该评估报告对涉案房屋的价值评估程序违法或者评估结果明显不当。81号征收补偿决定，依照《征补条例》第二条、第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十八条规定，充分保障了被征收人的货币补偿和产权调换的选择权，对有照房屋及依照征收补偿方案每平方米的增加补偿、无照房屋、装修及附属物，水电表、电话、有线电视、搬家费、临时安置费、回迁增加的面积等，逐项予以补偿安置，补偿内容公正合法，夏明浩、郑秀新主张81号征收补偿决定不公平，没有提供相应的证据予以证明，本院不予支持。至于夏明浩、郑秀新提出的补偿漏项问题，由于夏明浩、郑秀新被征收的房屋取得合法经营手续，依法用于养狗经营活动，根据《征补条例》第十八条规定“因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”属于依法应予补偿的事项的规定，81号征收补偿决定未对其经营性损失予以补偿，属于遗漏补偿事项，依法应予纠正。但是，鉴于对该遗漏部分，二审中大石桥市政府作出承诺，并在本院审查过程中已经作出7号补充征收补偿决定给予补偿，以此为由撤销81号征收补偿决定亦无实际意义。夏明浩、郑秀新如果认为7号补充征收补偿决定补偿不到位，可以依法另行提起行政诉讼，以此为由申请再审，本院不予支持。

三、关于对征收决定及暴力强拆损失赔偿的审查问题

根据《征补条例》的规定，房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。市、县人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。如果征收决定或征收补偿方案存在重大明显违法，失去证明效力，或者市、县人民政府根本未作出征收决定或征收补偿方案，直接作出征收补偿决定，被诉征收补偿决定的合法性均是缺乏合法依据的，应当认定征收补偿决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于此，本院认为，人民法院审查征收补偿决定合法性时，应当将征收决定及征收补偿方案作为被诉行政行为的主要证据和依据进行审查，如果征收决定及征收补偿方案存在重大明显违法，应当排除其证明效力。就本案而言，二审判决认为征收行为不属于本案审查范围，确有不妥。但是，夏明浩、郑秀新认为征收行为违法，并未提供充分证据证明征收决定、征收补偿方案存在重大明显违法，以此为由申请再审，理由不能成立。夏明浩、郑秀新还主张，本案征收过程中存在暴力强迁行为，造成其财产损失应予赔偿。本院认为，征收过程中的强制拆除行为与征收补偿决定系两个完全不同的行政行为，不属于本案的审查范围，一、二审不予审理并无不当。

综上，夏明浩、郑秀新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）项、第（三）项、第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回夏明浩、郑秀新的再审申请。

【合议庭成员】虞政平  苏戈  郭修江