导读：对于长时间的违法停车行为，在首次行政处罚后、违法状态仍长时间持续的情况下，如果仅以一事不二罚原则为由，径行认定针对其后持续的违法停车行为作出的行政处罚缺乏依据，则可能与造成处罚内容与该违法行为所造成公共交通损害程度不成比例的情况，有违于行政处罚法中的过罚相当原则，无法达到制裁违法与规制预防矫正违法的目的。
北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）京03行终393号
被上诉人（一审被告）北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队。 上诉人李某志因诉北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队呼家楼大队（以下称呼家楼大队）公安交通管理行政处罚决定和北京市朝阳区人民政府（以下称朝阳区政府）行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初898号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人李某志，被上诉人呼家楼大队委托代理人张某国、李某，被上诉人朝阳区政府委托代理人张某、李某军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 呼家楼大队于2019年7月30日作出京公交决字[2019]第110502-1828715180号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定2019年7月12日11时53分，李某志在北土城东路育慧南路南口至北土城东路东口段处，实施机动车违反停车规定的违法行为。根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十条、九十三条第二款的规定，决定给予贰佰元的罚款。2019年7月17日09时52分，李某志在北土城东路育慧南路南口至北土城东路东口段处，实施机动车违反停车规定的违法行为。根据《道路交通安全法》第九十条、九十三条第二款的规定，决定给予贰佰元的罚款。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十八条第一款规定，共处罚款肆佰元。 李某志不服于2019年8月1日向朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2019年10月30日作出朝政复字[2019]336号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持呼家楼大队作出的《处罚决定书》。 李某志诉至一审法院，请求法院判决：1.撤销呼家楼大队作出的《处罚决定书》；2.撤销朝阳区政府作出的《复议决定书》。 一审法院经审理查明：2019年7月12日北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队东外大队（以下称东外大队）所属交通协管员在北京市朝阳区北土城东路育慧南路南口至北土城东路东口段处发现×××号小型客车停驶在非停车场、非停车泊位的道路上，违反了停车管理的规定。交通协管员对该行为进行了拍照记录，并在该车辆上粘贴《北京市交通协管员道路停车记录告知单》，告知“上述时间、地点该机动车未在道路停车泊位或停车场内停放，根据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十九条第四款的规定，已对以上事实作了图像记录。此告知单及图像记录将提供给东外大队审核”。 2019年7月17日，东外大队所属交通协管员在上述地点发现该车仍违反停车规定停放，遂再次拍照并在车辆上粘贴告知单。2019年7月30日，李某志前往呼家楼大队执法站窗口接受非现场处罚。交警调取了记载×××号小型客车的信息，确认了李某志存在在前述时间和地点违反停车规定的违法行为，遂当场制作了《处理机动车违法记录告知书》，告知李某志“2019年7月12日11时53分，在北土城东路育慧南路南口至北土城东路东口段实施机动车违反停车规定的违法行为，根据《道路交通安全法》第九十条、九十三条第二款的规定，拟给予罚款200元的处罚；2019年7月17日9时52分，在北土城东路育慧南路南口至北土城东路东口段实施机动车违反停车规定的违法行为，根据《道路交通安全法》第九十条、九十三条第二款的规定，拟给予罚款200元的处罚。”同时该告知书载明“对于非本辖区内的违法行为，如无异议，本机关将一并处理。请认真阅读上述告知事项，你有权进行陈述和申辩。”李某志当场未提出陈述和申辩并在被告知人处签名。交警遂作出被诉《处罚决定书》送达李某志，李某志予以签收。现，李某志已缴纳了罚款400元。 李某志不服该处罚决定，于2019年8月1日向朝阳区政府申请行政复议，请求撤销该决定书。朝阳区政府于2019年8月8日作出《行政复议申请受理通知书》决定受理李某志的复议申请。同日，朝阳区政府向呼家楼大队作出《行政复议答复通知书》，要求该大队在法定期限内提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年8月16日，呼家楼大队向朝阳区政府提交《行政答复意见书》和作出被诉《处罚决定书》的证据、依据。2019年9月30日，朝阳区政府作出《行政复议延期审理通知书》送达李某志，告知其因案情复杂不能在规定期限内结案，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定决定延期30日作出复议决定。2019年10月30日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，维持了呼家楼大队作出的《处罚决定书》。该决定书邮寄送达李某志。 一审法院认为，依据《道路交通安全法》及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（国务院令第405号）的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作；违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为人可以处以罚款或者暂扣驾驶证的处罚。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五条第一款规定，交通技术监控资料记录的违法行为可以由行为发生地、发现地或者机动车登记地的公安交通管理部门管辖。综合上述规定，本案中李某志自行前往呼家楼大队处接受处理，该大队已明确告知对于非其辖区内的违法行为如无异议，该机关将一并处理。在李某志未提出异议的情况下，呼家楼大队对李某志实施的非其辖区内的交通违章行为作出罚款的行政处罚，系在法律、法规、规章赋予的职权范围内实施的行政行为且符合管辖规定。《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为设立呼家楼大队的朝阳交通支队的本级人民政府，具有接受李某志申请并开展行政复议工作的法定职责。 《道路交通安全法》第五十六条第一款规定，机动车应当在规定地点停放。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》（2018年修正，以下简称北京市实施办法）第四十九条规定，机动车停放应当遵守下列规定：（一）在停车场或者交通标注、标线规定的道路停车泊位内停放；（二）在道路停车泊位内，按顺行方向停放，车身不得超出停车泊位；上述法律、地方性法规均是本市范围内机动车驾驶员应遵守的停车规定。本案中，呼家楼大队提供的证据可以证实，李某志驾驶的×××号小型汽车，在被诉处罚决定所载的相应时间和地点停放。该地点无施划的停车泊位且非停车场，李某志的停车行为不符合前述停车管理的规定，应予处罚。《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。第九十三条第二款规定“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，……”据此，呼家楼大队对李某志实施的违反停车规定停放车辆的违法行为分别处以二百元罚款的处罚，符合法律规定的处罚种类和幅度。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条规定，对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。第四十二条规定了执行简易程序的具体步骤和环节。呼家楼大队实施处罚时，履行程序符合前述简易程序规定要求，一审法院亦予以认可。 关于本案简易程序的法律适用问题，一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》和《道路交通安全法》同属法律，并无位阶差序；而前者属于有关行政处罚的一般规定，后者系有关道路交通违法行为所作的特别规定，且制定时间晚于前者属于新法。因此遵循《中华人民共和国立法法》规定的法律适用一般性原则，即“特别法优于普通法，新法优于旧法”，呼家楼大队依据《道路交通安全法》规定，适用简易程序对李某志分别作出200元罚款适用法律并无不当，一审法院不持异议。 综上，呼家楼大队作出的被诉《处罚决定书》合法，一审法院予以支持。朝阳区政府收到李某志的复议申请后，在法定期限内履行了受理、通知被申请人、作出复议决定并送达等程序，其履行复议程序合法，一审法院亦予以支持。李某志要求撤销呼家楼大队作出的《处罚决定书》和朝阳区政府作出的《复议决定书》的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定判决驳回李某志的全部诉讼请求。 李某志不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、一审法院认为《中华人民共和国行政处罚法》和《道路交通安全法》因同属法律，所以无位阶差序。上诉人认为是错误的。《中华人民共和国行政处罚法》是全国人民代表大会制定的基本法律，《道路交通安全法》是全国人民代表大会常务委员会制定的其他法律。法律由不同机关制定，即全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会两个机关，不可以直接适用“特别法优于普通法，新法优于旧法”这一原则和规定。上诉人认为，全国人民代表大会制定的法律优于全国人民代表大会常务委员会制定的法律。二、一审法院认定，被诉处罚没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，是无法律规则依据的错误认定，是滥用法律原则和法律评价挑战法律规则的具体体现。综上，请求：1.撤销一审判决依法改判；2.撤销呼家楼大队作出的《处罚决定书》；3.撤销朝阳区政府作出的《复议决定书》。 在指定期限内李某志未向一审法院提交证明被诉行政行为违法的证据。 一、呼家楼大队提交的证据材料系执法民警、交通协管员制作的工作记录和李某志驾驶的车辆停放现场的照片，具有真实性、关联性及取证手段的合法性，能够证明作出被诉行政处罚决定执法程序和认定的违法事实，一审法院予以采纳； 二、朝阳区政府提交的证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明该机关履行行政复议职责的基本情况，一审法院亦予以采纳。 一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。 本院认为，依据《道路交通安全法》及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（国务院令第405号）的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作；违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为人可以处以罚款或者暂扣驾驶证的处罚。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五条第一款规定，交通技术监控资料记录的违法行为可以由行为发生地、发现地或者机动车登记地的公安交通管理部门管辖。本案中，呼家楼大队已明确告知李某志对于非其辖区内的违法行为如无异议，该机关将一并处理。在李某志未提出异议的情况下，呼家楼大队对李某志实施的非其辖区内的交通违章行为作出罚款的行政处罚，系在法律、法规、规章赋予的职权范围内实施的行政行为且符合管辖规定。根据《行政复议法》第十五条第一款第（二）项的规定朝阳区政府作为设立呼家楼大队的朝阳交通支队的本级人民政府，具有接受李某志申请并开展行政复议工作的法定职责。 《道路交通安全法》第五十六条第一款规定，机动车应当在规定地点停放。北京市实施办法第四十九条规定，机动车停放应当遵守下列规定：（一）在停车场或者交通标注、标线规定的道路停车泊位内停放；（二）在道路停车泊位内，按顺行方向停放，车身不得超出停车泊位；上述法律、地方性法规均是本市范围内机动车驾驶员应遵守的停车规定。本案中，呼家楼大队提供的证据可以证实，李某志驾驶的×××号小型汽车，在被诉处罚决定所载的相应时间和地点停放。该地点无施划的停车泊位且非停车场，李某志的停车行为不符合前述停车管理的规定，应予处罚。《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。第九十三条第二款规定“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，……”据此，呼家楼大队对李某志实施的违反停车规定停放车辆的违法行为分别处以二百元罚款的处罚，符合法律规定的处罚种类和幅度。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条规定，对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。第四十二条规定了执行简易程序的具体步骤和环节。呼家楼大队实施处罚时，履行程序符合前述简易程序规定要求，对此本院予以确认。 关于本案简易程序的法律适用问题，《道路交通安全法》系有关道路交通违法行为所作的特别规定，且制定时间晚于《中华人民共和国行政处罚法》属于新法，因此，呼家楼大队依据《道路交通安全法》规定，适用简易程序对李某志分别作出200元罚款，适用法律并无不当，本院予以确认。 关于李某志所持被诉处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定、是无法律规则依据的错误认定之主张。本院认为，一事不二罚原则的理论基础主要是保护人格尊严，遵从比例原则、法安定性原则、诚实信用原则以及信赖保护原则。然而，行政处罚除制裁违法外，同时强调预防和矫正违法的追求。本案中，一审法院认为被诉行政处罚并未违反“一事不二罚”原则及法律规定，并无不当。 首先，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。通常理解，对较为严重的违法行为的处罚应重于相对较轻的违法行为的处罚。虽然连续违停多日与多日分别违停显然不同，但如果以一事不二罚原则为由，对前者认定为同一违法从而处以一次处罚，同时对后者处以多次处罚，显然过罚并不相当。且连续违停与连续超速类似，如果缺乏对时间或者距离的限制，行为人可能会权衡违法成本从而提前预期并施以成本较低的违法行为，即以一次违法处罚的成本换取长时间违停或长距离的超速行驶所带来的收益，将造成合法停车或行车之成本远大于违法停车或行车之代价，难以实现督促行为人及时纠正违法的目标，甚至会逆向鼓励一次性的长时间、长距离违法，增加了行政管理成本，显然与道路交通安全行政监管目的不符。 因此，对于长时间的违法停车行为，在首次行政处罚后、违法状态仍长时间持续的情况下，如果仅以一事不二罚原则为由，径行认定针对其后持续的违法停车行为作出的行政处罚缺乏依据，则可能与造成处罚内容与该违法行为所造成公共交通损害程度不成比例的情况，有违于行政处罚法中的过罚相当原则，无法达到制裁违法与规制预防矫正违法的目的。本案中，李某志违法停车的行为持续时间达五天，其长期占用城市公共道路不仅影响行人和车辆的出行，又存在潜在交通安全隐患，是对公共交通管理秩序的破坏，对其处以与同等情况下单次短时间违法停车行为不同的处罚内容，有利于消除交通违法现象，维护和谐有序的交通秩序，最大化保障道路交通有序、安全、畅通。 其次，本案采取以切割处断的处罚方式符合行政处罚的目的，未突破比例原则限制，未超出合理限度，是相对比较合理且便于实行的方案，能较好的实现比例原则、法的安定性、信赖保护、追求实质公平正义的统一；且行政执法成本较低，契合当前技术条件，有利于交通管理目标的实现。依照一般理解，由于出现一定时间的中断、一定距离的中断、收到改正之通知或查处而中断、新的违法故意而中断等情形，可以将违法行为从自然意义的一个行为处断为法律评价上的多个行为。对切割处断使用上的一个重要限制，是要防止公权力的不当行使，应当给予违法行为人以合理之机会，使其得以及时知悉纠正违法行为，对于欠缺期待可能性的行为则不应再罚。至于合理之机会的时间长度的确定，需结合法律规定、违法行为特点以及生活常理予以判断。本案中违法停车时间达五天，停车时长不符合使用机动车的通常逻辑，远超于一般人之通常生活、工作作息周期。呼家楼大队于7月12日以粘贴告知单的方式处理违法停车行为后，于7月17日方再次处罚，期间已给予了李某志充足的纠正违法行为的机会，其所作的切割处断的次数并未超出合理限度，亦不构成对违法行为人合法权益的侵害。李某志复议审查阶段提交的2019年7月22日车辆状况检查表、道路救援呼叫记录以及2019年7月15日至7月17日酒店宾客账单等材料，不能证明其欠缺纠正违法行为的可能性，亦无法说明其此前实施违法停车行为、以及长时间违法停车未予纠正的合理性。因此，李某志的上述主张，本院不予支持。 朝阳区政府收到李某志的复议申请后，在法定期限内履行了受理、通知被申请人、作出复议决定并送达等程序，其履行复议程序合法，本院予以认可。 综上所述，李某志的上诉请求，本院不予支持。据此，一审法院判决驳回李某志的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 二审案件受理费50元，由上诉人李某志负担（已交纳）。
审 判 长 王文涛
审 判 员 韩 勇
审 判 员 王 伟
二〇二〇年五月十五日
法官助理 宋 凯
法官助理 李 崇
法官助理 陈金涛
书 记 员 高 原
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