地方政府债务形成的主要原因

　　一、国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷是地方政府有底气凭借土地财政主动举债的首要因素。

　　《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使，地方各级人民政府不是国有土地所有权代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地。

　　事实上，中央代表的规定仅仅停留在产权宣示阶段，国有土地地方化似乎成为常规，地方政府在没有明确的法律授权情况下一直代理行使着土地所有权，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。与此对应，土地收益分配体系也就呈不合理状态，土地收益分配主体严重错位，与土地相关的大量事权与财权被瓜分，地方政府享有大量土地所有权收益。

　　产权制度的模糊，势必使地方政府从实现自身利益最大化出发用够用足土地政策。金融机构也正是看重了地方政府背后的国有土地收入才争相为政府融资平台公司慷慨解囊的。

　　此外，各地在划拨土地使用权的使用上也是做足了文章，未办理出让手续的划拨用地既保持着划拨性质的权利和义务，却又享有出让性质的土地价格水平，或在补交出让金后也可以进入土地市场，混淆了有偿土地使用权与划拨土地使用权的界限。“两权”模糊不清，也为地方政府的土地财政提供了有利的外部条件。

　　二、地方政府财权与事权不匹配和建设项目配套与可支配财力不合拍的双重矛盾是地方政府被动举债的根源因素。

　　我国财政体制在分税制改革之后，财权大幅上提，而事权大量下沉，财权与事权划分的不对称导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府通过转移支付承担的义务教育和公共卫生等刚性服务责任不断下移。

　　一方面是地方政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应，另一方面中央政府投资项目却大多需要可支配财力，本就拮据的地方政府在资金上予以配套，双重压力下便触发了地方政府的被动举债行为。

　　三、城市化发展的地方政府主导模式和地方政府投融资体制的局限性是地方政府双重背景下变相举债的深层次因素。

　　政府主导式城市化发展模式一个显著的特点是许多应有市场进行投入发展的领域完全由政府来主导，另一个特点是现行政府考核机制中重政绩考核轻债务考核、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在。

　　地方政府过多的职能需要相应的资金来支撑，而大量的建设资金需求完全依靠地方财力是不现实的，因而多渠道融资举债势必成为“全能政府”的重要举措。在政府性债务与政府业绩评价以及领导者的升迁联系不紧密、且政府性债务期限远远超过当届领导班子任期的情况下，地方政府较多关注城市发展而轻视政府性债务的规模与风险防范，往往具有很强的投融资冲动。

　　但是，在现有的法制环境及投融资体制下，地方政府缺乏必要的直接融资渠道(如地方政府不允许发行公债)，而外部的融资环境却相对宽松，政府只得通过变相融资模式进行举债。因此，利用专设地方融资平台公司、土地财政和打捆贷款的融资模式成为首选。

　　地方债置换的基本规则

　　根据财政部、人民银行[微博]和银监会联合发布的《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，以及2015年已经发行的两批各1万亿元地方政府置换债券的情况，可以总结出地方债置换的基本规则。

　　置换的对象：所置换的应是审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，不得用于付息，不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务。如果地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还2013年6月底以后的新增债务。

　　发行方式：除了公开市场发行，还包括定向承销方式。对于地方政府存量债务中的银行贷款部分，面向债权人定向承销地方债予以置换，地方政府存量债务中向信托、证券、保险等其他机构融资形成的债务，也可采用定向承销方式，但并不强制。

　　限定价格的区间：发行利率区间下限不得低于发行日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债收益率平均值，上限不得高于发行日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债收益率平均值上浮30%。

　　置换债的流动性：采用定向承销方式发行的地方债暂不可流通，以防止对债券市场形成冲击。

　　地方政府债务置换的具体操作

　　经国务院批准，财政部于2015年3月下达了第一批1万亿元置换债券额度，允许地方把一部分到期高成本债务转换成利率较低的地方政府债券。置换债券资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，不得用于付息，不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务。“地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金”，主要指的是2013年6月底以来的新增债务。1万亿元的置换额度按照2015年到期的政府负有偿还责任债务的53.8%的比例统一匡算，比例与商业银行贷款占比56.56%基本一致(见表3)。再加上从第一批债务置换的参与情况看，可以判断第一批债务置换主要是针对银行贷款进行的。

　　如何化解

　　在疏堵结合的政策导向下，地方政府债务进入规范化管理轨道，总体风险可控，但未纳入地方债务审计范围的存量隐性债务风险仍未消除且不容忽视。一方面，地方政府存量债务中非政府债券形式债务均以2013年政府性债务审计结果为基础，但该次审计工作各省份融资平台及国有企业债务纳入政府负有偿还、担保及救助责任三类的统计口径并不一致，或导致部分地方债务未显性化且被低估;另一方面，地方政府在财权、事权不匹配且债务限额约束下，发行省级地方政府债券的“开前门”举措难以真正满足各层级地方政府的实际资金需求，融资平台及部分国企所承担的地方公益类项目融资职能难以真正剥离，中央关于划清地方政府与企业界线的政策要求在财政压力较大的地方较难落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依托融资平台及国有企业，通过注入公益性资产、出具承诺函等形式或利用政府引导基金、PPP等渠道扩张债务并为该类债务提供隐性背书的情况，呈现为此阶段部分地方债务的“隐性化”特点。

　　地方政府隐性债务重要载体——融资平台面临较大转型压力与挑战

　　地方政府依托融资平台所形成的地方政府隐性债务是中国特有财税体制及经济发展模式的产物，快速扩张的隐性债务背后其实是地方政府“债务—投资”驱动模式的不断强化，既源于地方政府超出财力搞建设，亦有金融机构以政府兜底幻觉代替市场化风控要求的推波助澜。现阶段推进融资平台转型与防范地方政府隐性债务风险已是一体两面，只有切实剥离平台企业的政府融资职能、推进其市场化规范化转型，方能从源头处防范融资平台成为地方政府债务隐性化载体，并有效防范存量隐性债务风险的深化与蔓延。在现阶段宏观经济下行压力增大、强监管持续加码的严峻背景下，融资平台转型之切、转型之难进一步凸显。